土地使用變更作業
u 前言
u 籌備及規劃階段
u 審議階段
u 開發階段
u 規費及開發義務
u 諮詢服務
u 附錄
農地轉用為優質住宅社區之檢討與促成
近年來台灣地區住宅品質雖有提升，但與歐美先進國家之低密度優質社區仍有巨大差距，一般人多以台灣地狹人稠以致土地珍貴，並視地價高昂為當然之事實。但台灣同時存在大面積之農地可供釋出轉用為各種住宅與生活用地。，雖經八年「農地釋出」政策卻未見對整體住宅品質有顯著之提升，反倒是「單棟農舍」成為住宅市場的新選擇，但其零星發展卻造成更多發展。本中心承接中華民國住宅學會受經建會所委託之一研究案「規劃農地為低密度高品質住宅社區配套措施之研究」，對台灣農地轉用住宅社區的各項制度進行檢討，並為推動優質住宅社區與良性的郊區化發展，提出相關政策建議。今將研究成果摘要如下，其結論與觀點並不代表原委託單位之立場。
一、台灣住宅發展特色與優質社區之差距
（一）台灣住宅社區呈現三高一低的特色
相較於歐美各國，台灣之住宅發展特點可以「三高一低」概括之：(一)自有率特高(目前約為83%) (二)房價高 雖經過去十年之持平(北部)或下降(中南部部)後與家庭所得之比率仍屬偏高。(三)密度高 無論在都會區外圍，甚至於農村區，難得一見他國之郊區型住宅。(四)品質低 住戶注重室內面積與裝修而忽視社區設施與服務。以上第一點與需求因素有關，國民視住宅不僅為居住之用，更為聚集財富之工具。第三、四點均與土地有關，屬供應面因素。供需兩面造成第二點，而後又回饋影響居民與建商地主之行為，以及制度面之演變。
房價居高不下的原因在於高地價，台灣住宅無論郊區或市內土地成本約占建商供應成本(含正常利潤)之七成以上。相較於美國郊區約一成半，城區之約三成，不僅高昂，且亦為影響台灣住宅之型態、密度、以及居住品質之根本因素。由於土地成本，再經制度面之運作，台灣住宅即使在郊區之粗密度亦在每公頃60戶以上。但另一端卻有「農舍」式住宅，法定密度上限為每公頃農地4戶。在台灣，見不到在他國因(離市中心遠近)級差地租而形成的每公頃10戶、20戶、30戶等不同密度、不同住宅型態之變化。在台灣僅有「農舍」與高密度住宅區二者間之斷裂地景。
（二）農地釋出作為優質住宅社區潛力無窮
本研究界定優質(住宅)社區為同時合於以下四條件者：(一)價位合理為中產階級所能負擔。(二)社區住宅之粗密度在每公頃10-30戶。(三)公共設施與服務完備。(四)交通便捷，通勤時間不超過三十分鐘。目前此種社區若非屬豪宅，則不是一般人民所能想像可以實現者，蓋毋論政府民間均已接受目前台灣建地地價昂貴之事實，並將解釋歸諸於台灣地狹人稠，故視土地珍貴為當然。
但此解釋實與當前農地過多，政府在補貼休耕外尚有廢耕之現象不符。台灣360萬公頃土地中已登錄者256萬公頃。其中可供住宅用建地僅共10.3萬公頃(都市計畫區內6.2萬公頃，非都市計畫土地之甲、乙、丙建地4.1萬公頃)。農業用地共215萬公頃(都市計畫區內21萬公頃，非都市農業用地194萬公頃)，其中含水旱耕地共約85-97萬公頃。若加入WTO後估計為保持安全糧食供應之所需耕地為30-50萬公頃，其多餘之耕地即使多作生態保育用之餘，或全部農地作有效利用後，所能變更為住宅用地仍可大量增加，而大幅降低台灣居住密度，一方面可以營建產業帶動經濟發展，另一方面可以提昇生活品質。
台灣住宅建築用地與農業用地佔全台灣土地面積分配圖
二、為何目前各種農地轉用管道均無法創造優質社區？
（一）農地釋出數據複雜、不足以致政策未能重視調整
台灣農業用地轉用為住宅用地依原計畫分區不同各有法令，可歸納以下幾種途徑，而這幾種農地轉用住宅使用的數據資訊必須透過「農地釋出方案」、「農業統計年報」、「台灣省地政統計年報」、「房屋稅籍檔」以及主管機關的實際變更計畫面積才能有完整圖像。但一般卻以「農地釋出方案」數據做為主要農地釋出資訊，而對於實際變更為住宅使用數量以及最為重要的「農舍」資訊卻缺乏固定的統計資訊加以揭露，而使得政策未能有所反應。
途徑1：非都市土地農業用地或都市計畫區循「都市計畫法台灣省施行細則」、「實施區域計畫地區建築管理辦法」興建單棟農舍。
途徑2：非都市土地農業用地循「非都市土地開發審議規範」變更為住宅社區（非都市土地甲乙丙建築用地）
途徑3：非都市土地農業用地循「新訂或擴大都市計畫執行要點」變更為都市計畫區（包含住宅區、農業區與其他使用分區）
途徑4：非都市土地農業用地或都市計畫農業區循「勞工住宅輔建方案」變更為勞工住宅。（該政策方案最近方停辦）
途徑5：都市計畫農業區循「都市計畫農業區變更審議規範」變更為住宅區。
途徑6：非都市土地農業用地或都市計畫區農業用地循「農業用地興建農舍辦法」興建單棟農舍或集村農舍。
途徑6’：非都市土地農業用地循「農業用地開發利用實施辦法」（草案）變更開發為住宅社區。
（二）「農地釋出」為住宅社區成效微不足道，「農舍」反而大行其道
依農委會彙整之「農地釋出方案」中農地變更資料，於民84-90年期間共已變更37,805公頃，其量不可謂不高。但同一時期內實際轉為各類可供住宅用地者僅有以下數量：1.都市計畫區內住宅區增加1,418公頃。2.非都市農業用地變更為住宅社區經核定者881公頃。3.農業用地改建為勞工住宅社區111公頃。4.從特定或一般農業區內編定變更為甲、乙、丙建地者230公頃。以上四項(仍含小部份重疊)共增加2,640公頃，僅為民84年已有住宅用地之3.6%，台灣農地在釋放政策下轉為正常住宅用地之成果微不足道。
但另據農業統計年報，同一時期內(民84-90年)農地中水旱耕地實際轉用為「住宅及農舍」用地者高達11,545公頃。扣除前項2,640公頃後，可知非經農地釋放政策，而是在耕地上依法建造「農舍」之地共為8,905公頃，此為農地釋放政策成果的3.4倍。若就所有農地而言，尚遠超過此量。本研究依房屋稅籍檔中查知自民84年至90年八年間總計興建64,123棟「農舍」，估計所依附之農地約為1.3萬公頃。此方為目前台灣農地轉為住宅使用之最主要管道。
農地釋出方案與實際農地轉用為住宅用地面積比較表 單位：公頃
資料來源：本研究整理。農地釋出方案統計原始資料：農地釋出執行檢討報告，2002，農委會。農地轉用為住宅用地之實際量由營建署、勞委會等單位資料。農舍用地資訊由房屋稅籍檔資料推估而得。
「農地釋出方案」統計
農地轉用為住宅用地之實際量
新訂或擴大都市計畫
24,462
都市計畫區內住宅區增加數量
1,418
非都市農業用地變更為住宅社區
985
非都市農業用地變更為住宅社區
881
勞工住宅
177
勞工住宅
111
都市計畫農業區變更為他種用地
3,971
非都市土地特定或農業區變更為甲、乙、丙建地
230
其他
8,210
--
小計
37,805
小計
2,640
--
農舍用地（推估）
8,905-12,625
（三）由政府主導「新訂或擴大都市計畫」效率不佳，但仍不斷演變
由政府主導的「新訂或擴大都市計畫」通常透過市地重劃與區段徵收方式進行，近年來趨向以區段徵收為主，這是目前農地變更轉用為住宅社區唯一具有土地強制整合的開發方式。但從歷年市地重劃與區段徵收面積看來，政府主導「新訂或擴大都市計畫」效率不佳。
抵價地式區段徵收為台灣自行發展而成之制度，尚仍在演變之中。其主旨在使實施後所有公共設施土地以及其建造費用均由原地主負擔(財務自償原則)，而又使地主所領得剩餘建地之價值高於實施前全部素地之價值。為達此目的，無論地主領回之建地或標讓售地之住宅密度(容積率及建蔽率)均不可能太低。再加區段徵收須經政府主導，其時間耗費與效率均不理想。在市場情況逆轉時，尚有甚高之風險，淡海新市鎮即前車之鑑。
近年來區段徵收的各項業務逐漸委由民間辦理，加強處理效率，另外為將政府開發之風險移轉，並同時降低時間成本，嘉義縣縣治都市計畫創造了預售式區段徵收，大幅降低整體開發成本與風險，縮短開發時間，可能成為未來區段徵收發展之方向。
（四）開發許可制的農地變更開發方式，因變更面積門檻偏高、缺乏土地強制整合機制，故少有成功案例
除循「新訂或擴大都市計畫」途徑外，其餘大規模農地變更為住宅社區的開發方式，都是需要開發者自行整合所有地主的土地。此種開發許可制，主要是依都市計畫農業區變更審議規範、非都市土地變更審議作業規範兩種方式。其中對變更的面積門檻規範要求整合眾多小農地主而使實施不易。在缺乏強制土地整合機制的條件下，當然以較容易出現以少數農戶但擁有較大面積土地的山坡地保育區為主要變更開發地區。
農地變更為住宅社區之面積門檻與實際農戶面積比較
一般變更開發面積門檻
符合條件之變更面積門檻
單一農戶擁有農地面積中位數
都市計畫農業區變更
5
3
全台灣地區之中位數0.5公頃
非都市土地變更為住宅社區--一般農業區
10
5
主要都會地區（基隆、桃園除外）中位數小於0.43公頃
非都市土地變更為住宅社區—特定農業區
25
10
非都市土地變更為住宅社區—山坡地保育區
10
10
（五）興建「農舍」門檻不斷降低，成為新興房地產商品，任「農舍」蠶食農地，破壞都市發展
名義上為提供農民居住權益而保留農地興建農舍之規定，經不斷的調整，已成為一次級「住宅」市場，但政策仍任「農舍」蠶食農地並無調整之機制。
台灣農村中最突兀之地景即為如豪宅般之「農舍」。如前述，此實為農地變更為住宅用地之最大管道，而不涉及「農地釋出」政策。主管農舍興建者為「農業發展條例」。該條例對農地上興建之農舍有密度限制，(建蔽率5%或10%，視地區而定，樓地板面積均有最大量之規定)，在民89年1月修正前界定興建人須有農民身份(具有耕作能力之證明)。對最小農地門檻則無規定，但農地分割不易。修正後對密度之限制大體不變，但對農民之界定則改為取得農地並設籍滿二年者，(使得人人得為農民，故稱為「放寬農地農有」政策，又被稱為「管地不管人」)。對農地分割辦法放寬，但明示不得小於0.25公頃(756坪)，於上則可興建「農舍」150坪。此種「農舍」若售價合理，自有其市場。
農委會為減少農舍所衍生之各種不合理現象，乃於民90年訂定「農用地興建農舍辦法」據以落實前年農發條例修正版中新出現之「集村」，其精神為鼓勵將零散之「農舍」藉容積移轉而集中於一「村」(建築基地)。鼓勵項目中包括取消對新購買農地欲興建農舍需設籍二年之規定，農地面積亦可小於0.25公頃，另有設計費用之獎勵及公用設施補助。至於限制則在至少20戶方得視為集村。集村容納原規定各農地之農舍容積後，其村內容積率與建蔽率之上限分別為240%與60%(山坡地範圍內120%及40%)，其密度已高於一般都市之住宅區。以此等「集村」方式來發展農地供非農民用之住宅，已成新興房地產商品。
今年二月農業發展條例再經修正，增列條文，將允許以土地重劃或區段徵收方式，規劃開發農業用地。為此農委會自本年五月起正研擬「農業用地開發利用實施辦法」，目前尚未定案。(該辦法大約將規定開發規模最小25公頃，內部建築使用土地上限為10%，另配合建築用地之25%為公設及緩衝綠地。但後者若大於35%時前者可高達20%。換言之，住宅加公設用地之上限為原農地之27%，所餘之73%為「農用」)。此辦法實施後將另增加一農地轉為住宅用地之管道。
（六）近年房價下滑、高自有率使住宅問題失去政策具焦能力
近年房價下滑，中南部多數地區一般中古屋房價已下降至每坪10萬以下，大幅降低購屋負擔，另一方面高自有率的數據也使得政府與人民覺得住宅問題已獲得改善。但如前述，與歐美居住密度水準相較，台灣居住品質仍需大幅改進，且大量將荒廢或已閒置之農地也仍無有效釋放機制，亦表示台灣居民仍處於因政策失靈而導致資源無法妥善利用、整體福利嚴重被限制之處境，因此將農地轉換為優質住宅社區仍是必須積極推動之政策。
三、農地轉用為住宅之政策建議
政策改進之市場基礎
政策待改進之空間廣大。其根本基礎在於財務之可行性，簡算如下。
1. 目前農地市場價值僅出於其可建「農舍」之期望。設若每公頃1,500萬元(可建四戶，每戶土地成本為近都會區農舍市場可接受者)。
2. 若政策修改適宜、法令鬆綁，而消除浪費、降低變更成本，則應可另加2,500萬元變更為住宅社區(1,500萬為整地與公共設施建造，1,000萬為資金時間成本、經營費用及利潤)。社區內1/3為公共設施用地，2/3約2,000坪為住宅建地共負擔總成本4,000萬元，亦即可以一坪兩萬之建地供應市場。
3. 此社區密度若為20戶，每戶將有建地100坪，則每戶之土地成本為200萬元。在此社區密度、建地面積、及土地基礎上而附加適當之設計規範則可保證有優質社區之出現。
在以上之市場可行基礎上，本研究爰提以下各政策建議以供各界討論：
（一）民間自提鄉街計畫
修訂都市計畫法讓民間能夠自提鄉街計畫，一方面促進農地轉用開發，另一方面將農地開發納入都市計畫體系之中。讓政府依據公共設施可及性、都市發展與業者開發計畫內容進行開發許可審議，經審議通過後政府得協助進行土地強制整合，同時兼顧促進農地轉用開發與保障地主權益。對民間自提鄉街計畫主要規範，包括1.最小面積規範：非都市土地一般農業區為三公頃、特定農業區為五公頃、山坡地保育區十公頃。2.比照都市更新規範地主同意參與鄉街計畫比例。3.依據開發區位、規模訂定公共設施義務性負擔要求。4.公共設施開闢費用開發業者自行負擔。5.公共設施與都市設計之審查規範。
（二）引入民間企業效率持續推動區段徵收制度之改進
建議改由民間主導規劃與開發而由政府配合作業之原則辦理區段徵收以變更農地。在此原則下應依都市更新辦法經絕大多數地主同意後進行強制整合，並另結合「預售」、「浮動分區」、「總密度管制」等彈性管理辦法以降低財務風險，增加產品多元性，而達市場效率。
(三)降低變更與開發之最小規模要求
建議對農地申請變更使用之最小面積：都市計畫內一般為二公頃，合於一定條件者降為一公頃；非都市土地一般農業區為三公頃，特定農業區為五公頃，山坡地保育區維持十公頃。
(四)以更實際有效之標準規範公共設施用地要求
考慮實際需要而以績效標準來降低僵固劃一之公共設施用地比例要求，以減少浪費。例如以社區綠覆率(可含部份私人庭園)，與社區總建蔽率替代綠地、公園、廣場之比例；以交通等級取代道路寬度，以學童人均學校面積(並計入一定距離內既有學校)取代學校數量與最小規模等。
(五)實施有效都市設計審核機制
由縣市都市設計審議委員會於一定期限對一切農地轉用申請(含農舍建造)進行設計審議，並納入生態準則，強調社區內外公共設施互補關係，與要求公共設施與服務之管理與營運計劃。
(六)強化地方財政基礎以提升社區之公共服務
對農地變更開發案之申請(含農舍建造)應包含對地方財政衝擊影響分析，具負面影響者需以衝擊費或回饋辦法補救。變更後之土地應將公告地價與公告現值合一，並於一定年限內使公告現值接進市價。新社區與舊社區相較所溢增之土地稅一定比例專用於新社區之公共設施支出。
(七)真實界定農地以落實農地轉用政策
回歸行政院農業委員會專職功能，使其專注農業發展而免除其主管土地之職責。修改「土地法」與「農業發展條例」，將未作實際農業使用或無政府明確農業發展計畫之土地不再視為農地，其使用變更與開發程序另由國土計畫法訂之。在後者實施前，依本案之有關之建議修正「非都市土地變更審議作業規範」管理之，而後廢除「農業用地興建農舍管理辦法」。
四、對促進農地轉用住宅社區政策建議之常見疑問
（一）如何確保高品質優質社區？
優質社區的品質主要著重於公共設施數量與整體環境品質，本研究建議針對公共設施與環境品質之規範朝向以下幾個方向調整政策：
1.透過都市開發審議委員會進行要求公共設施配置與營運計畫
2.依照開發規模與區位要求檢討必要公設項目
3.強調區外公共設備的義務性負擔
4.以使用者付費及地價稅支付公共設施興建與服務成本
5.將生態設計準則列入住宅社區開發規範
（二）農地釋出有無優先區位？
1.以開發規模引導都市計畫區內農地優先轉用
2.以公共設施義務負擔規範誘導主要公共設施可及性高之農地優先轉用
（三）是否會造成跳蛙式發展？
1.目前農舍與非都市土地建築用地的蛙跳式發展的主要問題在於高強度與缺乏公共設施義務負擔破壞農地生產環境
2.低密度、完整公共設施配套的優質社區可與周邊農地融合
3.透過審議機制與公共設施義務負擔引導良性郊區化發展
（四）大幅降低農地釋出門檻對都市發展之影響？
1.大幅降地農地變更門檻，將會促使農地價格下降，並進一步調整都市地價
2.短期內對部分已開發完成未銷售都市土地會有衝擊。長期而言，低地價對低密度優質社區發展、都市更新與房地產發展均有正面助益
（五）開發面積門檻是否具有經濟效益？
上述開發面積門檻乃基於創造住宅社區、農地細碎化以及建商負擔能力與目前規範門檻等面向，一方面需考量面積門檻不得過高，否則與目前制度差異不大誘因不足，農地依然無法釋出，另一方面面積門檻過低，則社區戶數太少，難以共同分攤應有之公共設施負擔，以及創造社區環境品質。上述面積規範，中央政府應授權各地方政府得依據地方都市發展、農地利用與公共設施配套等情形酌予調整。
（六）為何不仍由政府主導開發？
由歷年市地重劃、區段徵收之經驗看來，由政府主導開發的效率相對偏低。雖然許多國外經驗均由政府主導開發，但各國對土地開發之權利規範各有其傳統。台灣基於多年發展法令發展與演變，要恢復全部由政府主導、控制之作法，如全面徵收之作法，不僅在公權力執行，同時在政府財政上均有一定困難。近來發展已逐漸朝向由公私合作共同開發已維持公平性並提高效率之作法。
從另一角度看來，若開發商完成絕大多數地主之整合，再由政府出面完成其餘地主之強制整合，則可大幅降低政府全權處理的風險與成本，同時亦可兼顧地主之權益，此種作法亦可視為開發商協助政府進行前半段整合工作與後半段實質開發，公私雙方各盡其所長互補不足，相較完全由政府主導開發更具可行性。
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